蜀地山道险阻，民风朴素，少有豪右盘踞。官府力量薄弱，控制范围只在郡县城池周围，有的山区乡民甚至不知道王朝更替，是他实现理想的绝佳之地。
张道陵托言太上老君，于汉安帝二年下二十四治（布化行道的地区机构）：上八治，中八治，下八治，嘱天师张道陵奉行布化。
阳平山，鹤鸣山，还在西城山、葛溃山、秦中山、昌利山、涌泉山、真都山、北平山、青城山等二十四个山区收徒设教，建立道教基层组织。奉其道者，须纳五斗米，时称“五斗米道”。
他在这些地区建立起二十四个宗教活动中心，即二十四治，进而设立祭酒，分领其户，有如宰守。从这时起，道教开始有了正规教团组织“正一盟威道”，后世也称之为“天师道”。
或许是因为怀念上辈子，他有时也会自嘲自己乃是孤魂野鬼，自称“鬼师”，把徒众称为“鬼卒”。
张道陵以符水、咒法为人治病。并授民取盐之法，百姓称为“陵井”（用咸井水熬盐）。百姓得其益，奉之为天师，不敢称他为“鬼师”，只是保留了门徒“鬼卒”这一称呼。
在张道陵的设定中，五斗米教也就是天师道更像是类似于农村合作社的互助组织。
其制度是使诸弟子随事轮流出米绢器物樵薪等，不施刑罚，以善道治人。使有疾病者书写出生以来所犯之罪，手书投水中，与神明共盟，不得覆犯罪，以生死为约。
他采药制符水，假托鬼神之术治病控制徒众乡民，而不是建立切实有效的制度，有点类似于东北地区神道保家仙一类的做法。
这些似是而非，不循正道的乌托邦式的政权，与张角的太平道几乎毫无二致。
也就是天师道地处西南偏僻山区，若是施行全国，哪裏能存在这么久，早就被朝廷视为大逆不道，与张角一样碾成齑粉。
或许是看到这一点，张鲁才无奈之下接受朝廷招抚，把几乎一无所有的天子刘协迎入汉中。
诉说到这裏，贾成也明白了。
张鲁与他祖父一样，并不喜欢皇帝的存在。他想建立一个没有皇帝，没有特权阶级的国家。
所以他才会把神道一路延伸到裏社一级，用各等祭酒管理地方，还创立义舍，置义米肉于内，免费供行路人量腹取食，并宣称，取得过多，将得罪鬼神而患病。
但是他和他的父祖把人性考虑的太简单了。
他们用神道控制徒众百姓，就是用虚无缥缈的神鬼之术让大家敬畏恐惧，从而约束自己的行为。
人性是覆杂自私的，随着天师道在汉中日久，神鬼之道毕竟过于虚无，百姓也好，普通徒众也罢，必然会对此产生怀疑。
而教中核心人员随着地位提升，了解内部机密将越来越多，对神鬼之道敬畏自然也越来越少。这些教内核心人员做得多，却得到很少，难免会产生不满，开始动一些小心思。
历史上张鲁虽然还得到巴夷少数民族首领杜濩、朴胡、袁约等人的支持。他采取宽惠的政策统治汉中，“民夷便乐之”。“流移寄在其地者，不敢不奉”。
但手下谋士杨松贪财好货，先是马超与其弟杨柏不和，兄弟二人商议，亦有图马超之心。刘备用金银结好杨松，用计招降马超。曹操征汉中时，杨松因收其金银，先害庞德使之投曹，后又为曹操内应，打开南郑城门，使得汉中落入曹操之手。
这一是有杨松人品低劣的原因，二也是因为杨氏乃汉中大族，张鲁老是让他奉献钱粮救济百姓，导致他不满所致。
这些年来张鲁日益感觉到天师道统治汉中力不从心，也是他开门迎接天子刘协的重要原因之一。